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整合公共资源平台中若干“非常态”问题的思考
发布时间: 2016-11-24

陈川生

        近十年来,电子招标招标交易平台及其软件工具的发展日新月异,电子招标的发展基于招标代理工作的标准化和程序性服务。依赖互联网技术和各种软件技术的成熟,总结电子招标的实践,2013年发改委等八部委颁布了《电子招标投标办法》(以下简称办法),该法第三条规定,电子招标投标系统根据功能的不同,分为交易平台、公共服务平台和行政监督平台;2015年国务院颁布了《整合公共资源交易平台工作方案》(以下简称工作方案),工作方案对公共资源平台的整合作了全面部署,其工作的重点是整合电子信息平台。

        目前整合工作正在积极稳妥的在全国全面展开,但是也出现了一些“非常态”的现象值得我们思考。

         一、招标人可以选择第三方交易平台交易难以落实

        办法规定,招标人可以选择第三方电子交易平台进行交易,鼓励电子招标投标交易平台平台平等竞争。但在实践中,这条规定落实艰难。事实上电子交易平台的竞争主要表现在公共资源交易中心选择之前,一旦服务平台确定了交易平台,基本上形成了垄断。即使国家发改委把能否允许第三方交易平台作为验收示范城市的否决性标准,但实际的收效也不大。这是为什么?

       1、政府自己建立的交易平台放心

        办法第六条规定了建设电子招标交易平台的主体是:依法设立的招标投标交易场所、招标人、招标代理机构以及其他依法设立的法人组织,依据招标投标法实施条例规定,所谓招标投标交易场所是设区的人民政府组建的机构,办法规定,交易场所可以组建交易平台,那么市场其他民事主体建立的交易平台和政府组建的交易平台怎么可能平等竞争?交易平台是商业活动,可以产生经济效益,交易场所的工作人员也要吃饭,既然法律允许大家过的好一些,这种守株待兔就能赚钱的好事怎么可能让与外人呢。何况自己建立的交易平台一般不会有“后门”暗箱操作的问题,用起来放心。

        当初,起草办法时有专家就对此提出异议,如果允许交易场所即现在的公共资源交易中心建立交易平台,鼓励交易平台平等竞争就是空话,但是考虑到不少公共资源交易中心已经建立了交易平台,照顾既成事实,这样就为现在的尴尬局面埋下了祸根。

        2、习惯的力量难以抗拒

        交易平台及其工具属于软件技术产品,针对招标行业及其地方需求的软件技术产品在技术上具有资产专用性的属性,所谓技术专用性即为软件使用主体、客体和对象专门定制的技术。在推行电子招标活动中需要对招标人、投标人、特别是评标专家进行培训,从而产生巨大的成本代价,除非出现难以满足工作需要,只要勉强能用就不会更换。如X直辖市交易中心采用招标方式更换已经运行多年的交易平台,除了购买新的软件系统和运营商付出的资金外,交易中心7个月从电子招标再退回纸质招标,新平台运行还需要磨合完善培训,这种代价不是一般单位可以承受的;其次资产专用性的技术属性会产生一种习惯的力量,使用者一旦熟练使用便会产生很大的依赖性并形成习惯,而习惯的力量是后发着难以抗拒的障碍。除非新技术和传统技术存在巨大差异。如微信取代短信。马云看到微信这个市场的巨大潜力和经济价值,开发了“来往”,发动阿里巴巴强力推广但收效甚微,其原因是来往和微信没有明显的技术差距。马云团队的人才不可谓不强、财力不可谓不壮,但在习惯的力量面前也是一筹莫展。

        3、监督部门的困惑

        鉴于电子软件系统更改程序的随意性和不可视性,行政监督部门对于招标代理公司自带的电子招标交易平台是否公正难以识别,即使是通过检测认证的信息平台,使用前后门做个手脚关门确定固定中标人也不是困难的事。因此,同长期使用某固定交易信息平台不同,对于临时使用的交易平台得公正性,资料的可追朔性,行政监督部门缺乏专业技术人员对其甄别,出于监管责任也不希望交易平台经常变化。

  1. 、对允许第三方平台接入运行的再认识

办法要求公共资源交易平台允许第三方平台正常使用,这在技术上不难做到。但是如何理解允许交易平台的竞争有不同理解。习惯的认识以为,代理机构只要使用检测认证通过的交易平台,交易中心就应当允许介入并运行。作者认为这种认识值得商榷,在一个交易中心同一行业使用多个交易平台,首先是不必要,现有某平台运行良好为什么要换呢?其次风险大,即使通过检测认证,软件开个后门也不是难事。监督管理部门的风险责任重大;第三成本高,每套软件都有自己的习惯和特点,一套新系统上线就需要培训,交易中心的管理成本(包括时间成本)能否承受;第四是效率低,由于软件的使用有个熟悉和习惯的过程,在一个交易中心同一行业今天一套系统,明天另一套系统,这在实践中难以想象。

        因此,关于允许第三方平台的竞争性体现在确定其使用前,一旦中标采用,在某交易中心同一行业交易平台在一定时期应当保持稳定。

        5、对策

        综合上述应当针对性的提出解决的办法。

        一是逐步要求各级政府交易中心和交易平台脱钩,隔断其利益管道;在将来修改电子招标投标办法时,取消招标投标交易场所组建交易中心的法律主体资格,这样市场主体组建的各个交易平台才可能有一个公平的环境。

        二是逐步要求平台技术的软件开发商和运营商分离,运营商在技术上不能修改平台的程序,不能开后门。确保平台的安全性和公正性。运营商在保证平台稳定运行的同时应当协助招标人(代理机构)进行大数据分析,提供咨询报告。

        三是鉴于软件的技术专用性,应当允许某个平台相对稳定在一定时期内合法使用,即一个标段只能允许一个中标人,换句话说,原则上同一监督部门或行业只允许一个平台中标,如房屋建筑和市政建设行业,以保证使用者、监督者方便使用,减少交易成本,协议期满重新招标,这不违背招标的游戏规则;但是如果行业规则差异较大,公共资源交易中心现有平台不能满足使用,如水利、交通、铁路、医药等,不同行业规则不同、专家群不同,只要方便使用和监督就不能拒之门外,更不用说政府采购、产权交易和土地矿产资源使用权交易的平台,公共资源交易平台都应当兼容。

        二、电子招标服务平台变相收费难以遏制

        众所周知,电子软件的费用包括开发和运行维护,有专家认为其比例是1:2,即维护费是开发费的一倍,何况电子技术是发展更新最快的技术领域,在维护中需要适用法规和招标技术的需求不断升级改造,因此每个平台的背后都有一个运营商团队为其提供不间断服务。公共服务平台的属性是公共服务,因此如果公共服务平台的服务是有偿服务就会背离公益的属性,引发使用者的不满和对电子招标的抵触。但是,不收费平台如何生存下去呢,于是变相收费就难以避免,如有的通过会员制的办法收费,有的通过出卖CA收费,还有的通过加大场地费、鉴证费等补贴收费,反正不收费活不了。因为财政可以一次性拨付建设公共资源交易平台包括政务平台的费用,但每年拨付的维修费寥寥,不足以满足软件服务的需要,正门不开走后门,交易平台乱收费就不可避免。国家平台通过大数据分析提供有偿服务的模式,地方平台由于人才、技术和数据的缺乏难于复制。

        解决的对策:一是有条件的地方政府,在建设公共服务平台时,应将公共服务平台的运行维护费长期负责列入预算,不能任凭公共资源能交易中心乱收费;二是或依照昆明模式,通过BOT方式,引入软件公司建设地方公共服务平台、交易平台并负责两类平台的运行和维护。电子招标是招标投标制度信息化的体现,招标投标制度规则经常调整,对系统维护开发和时限要求非常严格,固定预算的政府采购难于应对电子招标投标系统后期运营服务的种种问题。采用BOT方式,风险由运营商承担。在BOT管理模式下。公共服务的服务平台免费为公众服务;其建设回报何维护运营费通过协议期内交易平台专用的形式向投标人合理收费,投标人无须印制纸质投标文件,其节省费用的一部分缴纳电子服务费,达到国家、招投标双方三方满意。

        三、公共资源交易中心不是投标保证金的法定收受方

        2016年中国招标协会颁布的《招标采购代理指南》进一步明确,投标保证金属于投标人对招标人的担保。既然是担保,其收受人即权利人应当是被担保人,即招标人。因此,国家发改委等七部委颁布的《工程建设项目施工招标投标管理办法》(30号令)、《工程建设项目货物招标投标管理办法》(27号令)都明确,“投标人应当按照招标文件要求的方式和金额,将投标保证金随投标文件提交给招标人或其委托的招标代理机构。”但是多数公共资源交易中心都要求将投标保证金交给交易中心,理由是防止招标人不能按时退还保证金,实际的原因是收取保证金和银行有重大的利益关系,每天流水十几亿甚至上百亿的资金流对任何一个银行都不是小生意。同正确理解第三方交易平台的选择和公共服务平台乱收费相比,交易中心代收保证金是个小问题,但它是政府是否守法的一个试金石。政府不守法让监督者守法,市场能规范吗。

        对策:监督部门应加强对交易中心的违法行为包括上述行为的监督,并予以纠正,坚持不改的依法惩处。

        实践证明:强制的真正的生命力和价值在于注重采购结果符合经济效益和效率要求,而不是对招标人(采购人)契约自由权利的不当剥夺,如果不得已而有所限制,也应制定详尽并有可操作的救济措施予以补救,应当高度保障招标人(采购人)的经营自主权,即私权。

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