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招标投标活动“走过场”背后的思考
发布时间: 2016-11-24
陈川生  朱晋华
 
转载者注:原载《招标采购管理》杂志2014年 第2期。
         
 
        目前招标投标活动在实践中走过场的现象很严重,据专家在某网站不记名投票统计,以围标串标、弄虚作假等形式“走过场”的项目占全部招标项目的85%。依据和招投标一线工作的同行交流,大家都基本认同目前招标投标活动存在严重“走过场”的评估。
 
        那么,造成这种现象的原因是什么,单靠监督部门严格执法能解决问题吗?如果不尽人意,那么锦囊妙计在哪里。下面,我们通过以下五个故事分别讨论。
 
        一、 企业集团内部关联企业的利益博弈
 
        故事一:某矿务局领导和作者交底,他们单位许多招标都是走个过场,他们矿务局有个机修厂生产刮板运输机,该设备属于消耗品。局属矿采购时,依据当地国资委规定,国有企业采购金额达到50万需要招标。因此,该局招标采购时,找两家陪标的投标人,每次都一定是该局的机修厂中标。该局领导对作者道出其中原委。该企业职工主要是家属子弟,该厂产品质量同国内专业水平高的企业相比一般质次价高,如果公开公平招标难以取得合同,就单项采购来说真招标可节约采购资金10%左右,但是该局机修厂年底可能造成严重亏损,需要局财物补贴的损失金额远远超过节约的数额;更严重的后果是,如果企业破产造成职工失业会造成严重的社会问题,地方政府解决不了,国企还承担着维护社会稳定的重要社会责任。
 
        这就是典型的所谓关联企业采购制度的设计问题。目前我国企业集团存在大量的二级、三级等企业,依据招标投标法实施条例的规定,集团公司招标,子公司在不影响公正的前提下可以投标,但不能自然取得合同,但是由于上述原因,为了企业集团的最大经济利益和社会稳定,通过围标、串标、限制潜在投标人、量身订做等各种方式走过场不可避免。国家对关联企业的采购政策规定应当实事求是。但根本的出路在于企业经济体制的深入改革。
 
        对策:
 
        在目前这种情况下,针对上述关联企业的采购应当区别不同情况予以解决。
 
        一是对于企业在生产经营中的采购生产资料、原材料的采购项目,无论采购金额大小都不是招标投标法规规定的依法必须招标的项目,招标投标法对各类项目是区别规定分类管理。上述设备的采购方式国家不予管制,其采购方式由企业自行确定,确定的原则是在保证质量、交货期的前提下节约采购成本。企业可以直接采购,也可以为了降低成本通过招标采购,但采购程序有很多条款可以参照执行。
二是依法必须招标的项目,条例中关于“采购人”的解释是否可以放宽为集团公司所有关联实体,与其走过场浪费采购成本不如由项目法人决定采购方式,但要求采购过程公开接受企业职工和社会监督、最后接受审计监督。
二、 评标制度缺陷的影响
 
        故事二:某招标项目采购焊接机器人,在政府专家库抽取了一名名校焊接专业毕业的某高校教授、博导,但是被招标人寄予厚望的专家在评标中基本一言不发,人云亦云。为什麽?原来焊接专业分为三个专业方向,一是焊接材料,研究不同焊接介质的可焊性问题,基础课是金属学,工作基本是看显微镜;二是焊机结构,研究不同焊接结构的焊接应力和变形问题,基础课是力学;三是焊接设备,研究满足不同焊接工艺的设备设计,基础课是电学。这位教授是研究焊接材料的专家,对于焊接设备当然无发言权。事后,招标人说,如果所有专家都是类似专家,他们的评标结果我们能相信吗?这就是评标专家依照专业管理和产品需要不相容的矛盾。
 
        还有评标的社会性和专家管理单位属性的矛盾,虽然条例规定有三分之一的专家要求延长评标时间招标人应当延长,但是由于专家的单位属性,专家不可能按照项目需要去评标的,作者曾受一位亲属的委托担任他出资的风电项目的招标人代表参加评标,我们在开标当天完成评标,招标人说,XX,你买件衬衣跑三个商店,我2000万的项目你一个下午就决定了合同对象,如果我没有预先做功课我敢相信你们的评审结论吗?
 
        还有目前评标制度中专家权利和义务不对等的问题,在有些项目中专家的公正性也令人怀疑。
 
        鉴于此,招标人在招标前如果不做功课,在目前的评标制度下,评出什么你采纳什么,国有资金也就罢了,但如果是民营资金你敢冒此风险吗?依据现在的制度设计,评标专家的评审意见对招标人签订合同具有法律约束力,从而形成对招标人的法定代理;在具体的聘请活动中,抽取的方式由招标人和评标专家形成射幸合同,而射幸合同的特点就是权利义务的不对等或者说结果的不可预见性。这种不可预见性造成的风险,专家并不承担。于是在不少项目中招标人预先做调研和初步谈判,在编制预审文件或编制招标文件中量身订做,通过招标走过场就成了最佳选择。
 
        对策:
 
        针对上述问题解决,在目前的法规制度下难以作为。日前,作者在深圳建设工程交易中心参观,特区在制度上解决了这个问题。依据招标法第四十条规定“┄┄评标委员会完成评标后,应当向招标人提出评标报告,并推荐合格的中标候选人”的规定,深圳地方条例规定,专家在评标时依照法律和招标文件规定,否决不合格的投标文件,对其他合格的文件悉数推荐给招标人,不限于3名也不排名次,评审过程不打分,仅对合格的投标文件提出优点和缺点供招标人决标参考。招标人组成定标小组在监督部门监督下投票表决,项目法人签字确认。这样,招标采购项目由招标人负责就落到实处。
 
        这种评标方法是合法不合规,即符合招标法的规定,但违反了条例的相应条款。在目前情况下,这种方式只能试点,还不能普遍实施。
 
        在目前制度框架下,应当从四方面努力,缓解制度缺陷造成的影响。
 
        一是对专家库进行科学管理,在依照专业管理的同时,还应当区分职业、岗位,否则普遍出现假专家就难以避免;同时通过后评价对专家进行考核。
 
        二是实事求是采取合适的聘请方式,对于工业项目,鉴于其复杂性,应当依法尽可能指定一个或几个真专家,以弥补抽取专家可能难以保证评标质量的缺陷。
 
        三是区别不同项目在评标程序采取不同的方式,对于技术复杂的项目应当允许专家充分讨论,在充分讨论的基础上独立打分。
 
        四是区别不同行业,细化对评标办法的研究,不能以不变应万变,如何科学准确评价采购标的的经济性和性价比,是招标人采购能力水平体现,标准文件不能规定太死,否则效果适得其反。
 
        三、 政府行为不规范的产物
 
        故事三:某城市市政道路建设项目招标,由于政府没有钱,但路必须修,又不能采取所谓BT或BOT方式,只能以政府信用担保要求投标人垫资,由于愿意垫资的投标人有限,因此只要能垫资就可以承揽该合同,这类项目属于依法招标的项目,所以这类项目的招标只能是走过场假招标。据作者在交通系统的朋友透露,此类情形在交通行业占很普遍,他们作为该类项目的主管部门同时也是监督部门,感到无可奈何。
 
        对策:
 
        尽量避免该类不具备招标采购的项目启动招标程序。但是如果由于特殊需要,如召开国际会议需要,工期较紧必须完工,应当经过地方立法部门特别批准,可以纳入不招标范围。如某城市2013年大规模改造。该市市长的思路是办多少事筹多少钱,筹钱的方式是由私企垫资修必要的道路和配套设施,之后道路两旁的土地必然升值,之后挂牌给该垫资人,如果先出让土地,不修路,土地的价格就上不去。这种对国家和社会有利的方法,在道路施工的采购程序上就不可能合法,法律应当有个兜底条款以适应地方的一些特殊需要。否则政府不守法如何保证市场相对人守法。
 
        四、 企业和项目法人负责制不应当是空话
 
        故事四:作者熟悉的某央企集团公司,在最近的反腐败风暴中集团领导层被揪出了一批贪官,其贪污受贿大都和工程建设项目有关。该类央企名义是企业,有股东会、董事会、监事会、经理层等,实际还是行政机关,内部的监督机制形同虚设。政府对该特大型企业的监管很困难,某集团公司的采购部门领导和作者说,“他们(市政府监管部门)一个科级单位怎么到到我们这里监督,我们随便一个单位都是处级。”因此央企的监督大都是同体监督,同体监督对企业和部门的一把手没有任何约束力。同时借口集体负责,通过合法的招标程序造成工程建设项目和采购项目无人负责,无人负责的结果就是大家吃国家这块唐僧肉。
 
        此类现象在政府采购中也很普遍,政府采购法规进一步限制了采购人的权利,采购小组编制采购文件,采购小组组织谈判,采购项目虽然最后由采购人定标,但由于程序的约束实际上还是集体负责,这样,萝卜卖出人参价也就不奇怪了。
 
        对策:
 
        在某种意义上说,招标投标制度的基础是项目法人负责制。由于实行项目法人负责制度,所以招标投标法在制度设计上就赋予招标人的重要的权利以及相应的义务。理论和实践都证明,招标投标活动要想取得预期成果必须落实项目法人责任。这种责任不仅包括程序责任,更重要的是合同责任。在程序管理中,只要保证公开透明通过行业自律和社会监督基本可以解决问题,但是对于合同责任,现在政府疏于管理。行之有效的后评价制度没有规定为法定程序,政府管理的思路应当是程序监督从宽,合同监督从严,只要你敢做“文章”就不要怕政府秋后给你拉清单。
 
        鉴于此,建议政府有关部门将对招标投标活动的后评价作为法定程序,同时,学习鄂尔多斯资源交易中心的经验,将核算中心作为各类交易中心的组成部分,通过合同核算的公开化加强对招标人的监督。
 
        五、 市场秩序混乱的副产品
 
        故事五:作者在某公路局讲课结束后,该单位接待同事告诉作者,我们单位去年的中标率是50%。我说你们很不简单,他们说,哪里不简单,50%中标靠串标,其余参加围标也有陪标费,我说,你们如何串标呢?他说,公路招标采用合理低价法,我们每次围标一般找40家左右,基本可以围住评标基准价,这样中标就没问题了。具有讽刺意义的是,在这种所谓合理低价法的评标中,不是合理低价中标,而是接近评标基准价的围标人中标。作者在另外一个单位也有同事印证此类事件,他说,他们这里有个公路项目预计如果中标可能盈利2个亿,因此在开标前一天某投标人用三辆轿车装了2千万现金,分给陪标人围标或买通竞争对手放弃投标,评标结束后顺利中标。某专家告诉作者:“我所熟悉的所有土建甲级公司都具有在3天内组织10家以上串标的能力,所有公司都是没有道德底线的坏人?”专家说,“不是。对于土建公司拿不到合同就死,那公司面临的选择就是不串标,立刻被别人玩死,串标,不被查处就不死,查处再死。你选择什么?”造成这种现象的原因很多,如僵硬评标办法的政策引诱,采购技能的缺失等都造成了市场秩序的混乱,有位投标人朋友告诉作者,他研究了现在的评审方法才发现串标是最佳投标策略。在市场经济中,政府的作用是建立并维护公平的市场秩序。但是,我们现在的制度管理往往反其道而行之。
        
        我们一些政府部门不能与时俱进,抱着计划经济的思维对市场过分干预。如对企业单位资质的管理其范围之广、标准之复杂全世界都罕见。作者认为对一些特殊领域政府制定一些门槛条件是必要的,现在的问题是,我们政府对企业的资质管理还沿用计划经济的思维,企业分为特级、一级、二级;设计部门分为甲级、乙级、丙级等等,这种管理事实上是只进不出,客观造成国企对特定市场的垄断,由于认定资质成本高,民企只好通过挂靠进入市场,企业借用资质投标付出的成本必然要通过所有手段保证中标来收回,于是行贿、受贿就成了工程建设领域的行业病。政府相关资质管理部门就是腐败高危岗位。
 
        对策:
 
        一是放开绝大多数的单位的资格管理,加强对执业人员个人的资格管理。政府主要通过建立必要的执业资格考试和上岗制度,只有建立严格的执业人员的个人责任制度。挂靠围标现象才能从根本上解决。
 
        二是拨乱反正加强对招标采购科学理论和实践的研究而不是制度的研究,培训教材的重点应要求学生掌握科学的采购技能和知识,而不是学习采购制度的书呆子。职业资格制度建设的立脚点是培养符合中国特色的采购专家队伍而不是流程专家、资质专家,有位专家说的好:“采购本身没有成为科学反而成了制度,结果锦上添花的造价能力成了核心能力,悲哀啊”
 
        六、 其他

        不可否认,在招标投标活动中部分领导干部非法干预招标获取非法利益,国企招标人中的部分腐败分子通过工程建设项目的获取非法利益,其惯用的手段也是通过围标串标、弄虚作假等手段获取合同。这是招标采购走过场的另一方面的原因。对于此类问题,发现一起处理一起,立法部门应当建立类似美国的《虚假申报法》制度,对于通过举报政府查出挽回的损失应当按照规定比例奖励举报人。

        结论:针对招标投标活动走过场的现象,应当分别情况不同处理,其基本思路应当是“疏”和“堵”相结合,其中对前五方面的问题主要还是“疏”;当然,招标采购活动作为一种法律行为,强制性是法律的属性,因此,依法、科学、准确的行政监督、司法监督当然是规范市场或不可缺的有力武器,二者不能偏废。

 

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